两会与保险主题解读：浅谈个人养老金制度

（原标题：两会与保险主题解读：浅谈个人养老金制度）

我国人口老龄化形势严峻，但第三支柱发展不足。2022年上半年出台的个人养老金制度之所以备受关注，也是寄希望于该项政策将会推动第三支柱的发展。个人养老金制度设立了个人养老金账户制度，个人年缴费上限为12000元，账户资金可投资于银行理财、储蓄存款、商业养老保险、公募基金等养老金融产品。从国际经验来看，美国的第二、三支柱发达，第三支柱IRAs账户主要投向共同基金等产品。税优政策是推动第三支柱发展的重要因素。我国第三支柱发展还需从顶层设计、税优政策、产品设计以及资管能力等多方面提升实力。

个人养老金制度发展背景分析

我国正在经历全球范围内速度最快、程度最深的老龄化进程。人口加速老化以及出生率下降导致抚养比上升，带来养老金体系面临严峻的财务可持续性挑战。个人养老金制度的出台备受关注，该项政策设立了个人养老金账户制度，账户专项资金用于投资银行理财、储蓄存款、商业养老保险、公募基金等养老金融产品，个人年缴费上限为12000元。个人养老金制度在制度层面设立了账户制，是目前我国养老金第三支柱发展方面力度最大、最具开创性的政策，同时将商业银行、银行理财子公司、证券基金以及保险公司等多种类型的金融机构均纳入发展养老金融的领域，有望推动养老金第三制度的突破发展。

（一）政策解读

2022年4月21日，国务院办公厅发布《关于推动个人养老金发展的意见》（以下简称“《意见》”），推动发展适合中国国情、政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营的个人养老金，与基本养老保险、企业（职业）年金衔接，实现养老保险补充功能，协调发展其他个人商业养老金融业务，健全多层次、多支柱养老保险体系。

个人养老金制度的落地，补齐了养老体系重要拼图，标志我国已初步建立起包括基本、企业和个人在内的养老金三支柱体系。个人养老金年储蓄上限额度限制较低，覆盖绝大多数未退休人群，具有较强的普惠性质。税收抵扣有望以专项抵扣的形式在税前扣除，以激发居民的参与意愿。《意见》围绕个人养老金的参加对象、账户管理、税收优惠、投资范围和收付标准等6大方面进行了规定，构建了个人养老金运作的基本框架。

在参与对象方面，在中国境内参加城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者可以参与个人养老金制度。

在账户管理方面，参加人通过个人养老金信息管理服务平台建立个人养老金账户，用于个人养老金缴费、收益归集、支付和缴纳个人所得税。个人养老金资金账户可以由参加人在符合规定的商业银行指定或者开立，也可以通过其他符合规定的金融产品销售机构指定。

在缴费标准方面，参加人每年缴纳个人养老金的上限为12000元，人力资源社会保障部、财政部根据经济社会发展水平和多层次、多支柱养老保险体系发展情况等因素适时调整缴费上限。

在税收政策方面，国家制定税收优惠政策，鼓励符合条件的人员参加个人养老金制度并依规领取个人养老金。

在投资范围方面，个人养老金账户资金用于购买符合规定的银行理财、储蓄存款、商业养老保险、公募基金等运作安全、成熟稳定、标的规范、侧重长期保值的满足不同投资者偏好的金融产品，参加人可自主选择。

在领取标准方面，除另有规定外不得提前支取。参加人达到领取基本养老金年龄、完全丧失劳动能力、出国（境）定居、或者具有其他符合国家规定的情形，经信息平台核验领取条件后，可以按月、分次或者一次性领取个人养老金，领取方式一经确定不得更改。领取时将个人养老金由个人养老金账户转入本人社会保障卡银行账户。参加人死亡后，其个人养老金资金账户中的资产可以继承。

从顶层设计层面分析，个人养老金制度设计具有三大特点。第一，个人养老金制度设置了专门的个人养老金资金账户，账户资金专项用于投资养老金融产品，且个人养老金账户的缴费上限为每人每年12000元。账户制的设计将多种类型的养老金融产品都纳入其中，专款专用，在税收优惠以及产品转换方面也更为便捷。

第二，个人养老金账户资金的投资范围包括银行理财、储蓄存款、商业养老保险和公募基金等多种类型的养老金融产品，这意味着商业银行、银行理财子公司、公募基金以及保险公司等多种类型的金融机构都将参与其中，发挥各自的竞争优势。

第三，税优政策对于推动养老金第三支柱的发展至关重要。目前国际通行的养老金方案主要为EET和TEE两种，即分别在领取时缴纳和缴费时缴纳。既往的税优型产品主要为2018年推出的个税递延型商业养老保险，但是该产品税优力度不足，推广效果并不尽如人意。个人养老金制度的税优政策尚未明确。

（二）个人养老金制度出台有望推动我国养老金第三支柱长足发展

我国正在经历全球范围内速度最快、程度最深的老龄化进程，“未富先老”问题突出，形势严峻。随着1962-1975年第二轮婴儿潮出生人口逐渐衰老并进入生命终点，未来30多年中国人口老龄化程度将快速深化。2020年我国65岁以上老龄人口达到1.91亿人，占总人口比重为13.5%，全球每4个老年人中就有一个中国人。中国2000年进入65岁及以上人口占比超过7%的老龄化社会，并且已于2021年，即用21年的时间进入老年人口占比超过14%的深度老龄化社会。相较而言，发达国家从老龄化到深度老龄化的时间窗口期要长的多，例如法国为126年（1864-1990年），英国为46年（1929-1975年），德国为40年（1932-1972年），日本为24年（1971-1995年）。中国在2001年进入老龄化社会时，人均GDP仅处于4000美元的水平，而瑞典、日本、英国、德国、法国等发达经济体在进入老龄化时，人均GDP约处在1万至3万美元的区间内[1]。

受到人口年龄结构老化以及少子化的双重冲击，我国老年抚养比迅速上升。随着1950-1970年“婴儿潮”时期出生的人群逐渐进入退休年龄，80后、90后和00后逐渐成为工作的主力和缴费人群，人口年龄结构的变化导致缴费人群减少、领取人群增加，由“纺锤形”变为“倒纺锤形”。2020年我国老年抚养比19.7%，预计2050年突破50%，意味着每两个年轻人需要抚养一位老人[2]。对于采用现收现付制的养老金体系，且在缺乏充足的养老金融资产储备的情况下，缴费人口减少、领取养老金的人口增加，这种不平衡将给养老金体系的财务可持续性带来极大的挑战。

我国采用现收现付制、以第一支柱为主的养老金三支柱体系。截至2021年底，我国第一支柱基本养老金总规模约6.4万亿元，已覆盖超过10.3亿人；第二支柱企业（职业）年金约为4.5万亿元，参加职工超7000万人；第三支柱刚刚起步，我国商业养老保险责任准备金积累规模0.6万亿元。三大支柱总规模约11万亿元，一、二、三支柱分别占比67%，29%和4%，合计约占GDP的13.4%[3]。

我国以第一支柱为主的养老金三支柱体系存在两大主要矛盾。第一是在人口老化的冲击下，替代率下降，养老金融资产储备不足。根据平均工资水平与人均养老金水平测算，2021年我国的养老金替代率为40.6%[4]，已逼近国际劳工组织给出的40%的警戒线水平。而未来30至50年间我国人口结构将会持续老化，如不采取相应措施，养老金替代率水平将会继续下降。与之相比，OECD国家的养老金替代率水平高得多，2020年荷兰、丹麦等高福利北欧国家替代率超过80%，法国为74.4%，美国为50.5%。对于OECD国家22岁达到平均收入水平的人来说，男性未来的总替代率为51.8%，女性为50.9%[5]。我国采用现收现付制的养老金制度，在养老金替代率水平逼近警戒线的情况下，养老金资产储备也不足。美国是全球养老金资产储备最高的国家，2020年底美国养老金总资产为32.56万亿美元，占GDP比重为156.5%[6]。据人社部数据估算，2014年底中国养老金总资产约不到1万亿美元。

第二、养老金体系存在结构性失衡的问题，第一支柱财务可持续性承压，第二三支柱发展不足。第一支柱基本养老保险出现收支缺口。2020年我国基本养老保险的支出收入比为111%，出现收支缺口，这也受到了疫情期间阶段性减免企业社保等因素的影响[7]。根据社科院的预测，全国城镇职工基本养老保险当期结余将在2028年出现赤字并且不断扩大。如果不考虑财政补助的话，当期结余在2019年已经是负值了[8]。与此同时，第二三支柱发展不足，补充保障功能有限。第二支柱包括企业年金和职业年金，整体来说覆盖率低，增长空间有限。第三支柱的发展是从2018年个税递延型养老保险推出开始的，主要产品包括个税递延型养老保险、养老目标基金、养老理财和专属商业养老保险。

我国主要养老金融产品发展现状及分析

我国现有养老金融产品主要包括个税递延型商业养老保险、专属商业养老保险、养老理财和养老目标基金四类。个税递延型商业养老保险试点开始的最早，但发展不及预期。养老理财及专属商业养老保险为近两年新推出的试点产品。相较而言，养老目标基金目前发展规模最大。在个人养老金制度新规下，各类养老金融产品在产品形态、收益情况以及规模受众方面各具特色。

（一）个税递延型商业养老保险具有保本属性及税收优惠，规模不及预期

个税递延型商业养老保险于2018年开始试点。以“个人商业养老资金账户”的形式进行个税递延型商业养老保险的缴费、收益及资金领取。在税收优惠方面，对试点地区个人通过商业养老资金账户购买符合规定的商业养老保险产品的支出，允许在一定标准内税前扣除；计入个人商业养老资金账户的投资收益，暂不征收个人所得税；个人领取商业养老金时再征收个人所得税。

个税递延型养老保险分为收益确定型、收益保底型和收益浮动型三种类型，分别对应A、B、C三类产品。可提供养老年金给付、全残保障和身故保障三项保险责任。在领取方式方面，提供终身领取、领取期限不少于15年的长期领取等方式。

个税递延型商业养老保险2018年开始在上海市、福建省（含厦门市）和苏州工业园区试点。2018年6月6日，6家保险机构（太平洋人寿、中国人寿、平安养老、新华人寿、太平养老、泰康养老）的税延养老保险产品首批获得中国银保监会批准销售。2019年4月1日，经营此项业务的险企名单增至23家。但个税递延型商业养老保险整体未形成规模。2020年末，参加个税递延型商业养老保险的人数只有4.88万人，保费总额也仅有4亿多[9]。

个税递延型商业养老保险的实际节税力度并不大。个税递延型商业养老保险采用EET模式，税前抵扣限额以月工资的6%与1000元孰低为准。对于领取的养老金收入，25%部分予以免税，其余75%部分按照10%的比例税率计算缴纳个人所得税，实际税率约7.5%。而目前年收入低于9.6万元的人群所得税率仅为3%，实际上增加了税负。

个税递延型商业养老保险之所以发展不及预期，可能主要有三方面的原因。其一，个税递延型商业养老保险试点范围较小，整体参与人群有限。第二，税收优惠力度较小。对于中高收入人群而言，税前扣除金额较低，领取时的实际税率反而并不低。第三，业务流程较为繁琐。税延养老保险涉及保险公司、投保人、中信保、税务局及投保人所在企业等部门，业务流程复杂，吸引力不足。

（二）专属商业养老保险惠及新业态从业人员，弥补保障缺口

2021年银保监会发布《关于开展专属商业养老保险试点的通知》，在浙江省（含宁波市）和重庆市开展专属商业养老保险试点，试点期限暂定一年。截至2021年1月底，共有6家保险公司参与试点，累计承保保单近5万件，累计保费4亿元，其中快递员、网约车司机等新产业、新业态从业人员投保近1万人[10]。

与个税递延型商业养老保险相比，专属商业养老保险主要有三个特点。第一是产品形式相对灵活。惠及各类灵活就业人群，收费设定差异化，参保人可定期或不定期追加保费。针对新产业、新业态从业人员和各种灵活就业人员，允许相关企事业单位提供缴费支持。第二，在收益方面，专属商业养老保险采取保证+浮动收益模式，投资组合多样化且可转换。首批试点的6家公司相关产品主要设置稳健型和进取型两种账户。第三是弥补新业态从业人员的养老保障缺口。专属商业养老保险为部分没有得到“五险一金”保障的新业态从业人员提供了新的选择，弥补养老保障缺口。

（三）养老目标基金规模较大，运作相对成熟

养老目标基金于2018年开始发行，为我国现行的个人养老金融产品中规模较大、运作相对成熟的一类。养老目标基金指的是以追求养老资产的长期稳健增值为目的，鼓励投资人长期持有，采用成熟的资产配置策略，合理控制投资组合波动风险的公开募集证券投资基金。养老目标基金采用“基金中基金”的形式，即FOF。主要分为目标日期基金和目标风险基金两种类型。

截至目前，国内共成立167只养老目标基金，其中养老目标日期基金73只，目标日期年份范围从2025年到2060年；养老目标风险基金94只，分为稳健型、平衡型以及积极型三类，以稳健型养老产品为主。从管理规模上来看，截至2021年末，养老目标基金规模为1132.4亿元[11]。

养老目标基金以FOF模式运作，通过构建基金组合进一步分散风险，平滑波动，有利于实现相对稳定的长期收益。未来随着国内个人养老金发展，对养老目标基金的投资需求也将增加。因此为了更好的发挥在养老金发展中的作用，公募基金可以加强对养老目标基金和指数型基金的布局和投资管理，积极提升多元资产配置能力，做好投资风险识别和管理。

（四）养老理财产品试点逐渐铺开，风险偏好稳健

养老理财产品于2021年9月试点，2022年有所扩容。2021年9月10日，银保监会发布《关于开展养老理财产品试点的通知》，由工银理财、建信理财、招商理财和光大理财四家试点公司正式在成都、武汉、深圳和青岛四地开展养老理财产品试点。2022年5月，试点范围进一步拓展为“十地十机构”，同时养老理财产品募集资金规模上限也有提高。截至2022年5月，国内共有5家银行理财机构发布了19只养老理财产品，其中存续17只，预售2只，均通过公开募集方式发行[12]。

养老理财产品具备普惠性、长期性以及稳健性的特点。首先，养老理财产品普惠性强，起购金额低，费率低。首批试点的4只养老理财产品起购金额均为1元。在产品费率方面，养老理财产品不收取认购费和产品销售费。

第二，养老理财产品投资期限长，业绩比较基准较高。首批试点的4只产品均为封闭净值型产品，产品投资期限均为5年。养老理财产品在投资期限上显著拉长，更侧重长期保值。产品的业绩比较基准较高，4只产品整体在5%-8%之间。

第三，养老理财产品稳健性强，风险等级较低，设置风险控制机制。在首批发售的4只养老理财产品中，3只为中低风险，1只为中风险。在资产配置方面，养老理财产品以固收类为主，部分为混合类。此外，首批养老理财产品建立了全面的风险保障机制，设置了平滑基金、减值准备、风险准备金等措施，以平滑产品收益波动，增强产品风险抵御能力。

发展与展望

我国正在经历全球范围内速度最快、程度最深的人口老龄化进程。少子化、老龄化双重夹击下人口结构变化，同时我国现收现付制的养老金体系面临严重挑战。个人养老金制度的出台备受关注，正是因为公众寄希望于推动养老金第三支柱发展，开发养老金融的巨大蓝海。个人养老金政策释放三大积极信号。

其一，养老金融市场潜力巨大，各类型金融机构均参与其中。由于我国人口基数巨大，养老金替代率仅5%的变动也将带来养老金融市场的巨大扩容。而这其中的空间，很大程度上将由养老金第三支柱来承担。

其二，养老金融的蓝海产品谱系丰富，各类型金融机构共同参与。个人养老金制度设立账户制，将商业养老保险、银行理财、银行储蓄、养老目标基金等多类型产品均纳入其中，各类型金融机构发挥各自产品、资管、获客优势，共推市场繁荣。

其三，个人养老金制度出台或将促进储蓄向“长钱”转化，为资本市场带来更稳定的增量资金。2020年，我国居民金融总资产为160万亿元，其中90多万亿元为银行存款，其中绝大多数为一年期以内的短期存款。个人养老金制度将银行理财、储蓄存款等列为养老金融产品，有助于释放海量存款进入资本市场，由活期存款向“长钱”转化，为资本市场带来更稳定的增量资金，促进资本市场发展。

未来可期，挑战并存。个人养老金制度的出台令行业和公众倍感期待，同时政策落地和未来发展也面临不小的挑战。我国第三支柱发展还需从顶层设计、税优政策、产品设计以及资管能力等多方面提升实力。

在顶层设计层面，需明确养老金第三支柱的定位及发展目标，提升对养老金第三支柱发展的支持力度。我国的养老金体系严重倚赖第一支柱，第二三支柱发展不足。同时，企业缴费率偏高，提升空间有限。第一支柱的发达在一定意义上“挤出”了第三支柱。应从顶层设计层面平衡和优化养老金体系的机制设计，既发挥第一支柱的主要保障作用，也充分发挥第二三支柱的补充优势，推动我国养老金体系的结构性优化。

在税优政策方面，参考国际经验推出税优政策，推动养老金第三支柱的发展。从国际经验来看，税优政策往往是推动养老金第三支柱发展的重要因素。养老金产品的税优方案主要分为EET和TEE两种类型，分别为领取时缴税和缴费时缴税。个人养老金制度通过设立账户制，使得不同个人养老金融产品之间的产品转换以及税收优惠更为便捷。目前个人养老金制度的具体税优政策尚未出台。

在产品设计方面，参与个人养老金融市场的各类市场机构应发挥各自的竞争优势，设计符合消费者需求的养老金融产品。商业养老保险产品更具保障功能，是唯一可以提供保底收益的养老金融产品，保障周期较长。但同时，保险产品设计存在同质化、结构简单的问题，同时寿险产品的销售获客较为困难。养老共同基金规模较大，发展相对更为成熟，但投资风险更高，如何实现长周期内平滑收益将是核心所在。养老理财产品发展时间相对更短，但商业银行拥有海量客户资源，潜力巨大。

在资管能力方面，个人养老金融产品的投资期限可长达10至20年，如何在长周期内抵御风险，穿越周期，平滑收益曲线对金融机构的资管能力提出了较高要求。我国参与个人养老金融产品市场的金融机构应提升资管能力，为运营和管理养老金资产提供坚实的保障。

作者：王言，清华大学国家金融研究院中国保险与养老金研究中心研究专员

[1] 数据来源：泽平宏观《中国人口老龄化的五大趋势》

[2] 数据来源：泽平宏观《中国人口老龄化的五大趋势》

[3] 数据来源：中华人民共和国人力资源社会保障部

[4] 养老金替代率=某年度新退休人员的平均养老金/同一年度在职职工的平均工资收入。据国家统计局数据，2021年全国规模以上企业就业人员年平均工资为88115元，对应月平均工资为7342元。根据人社部数据，2021年全国企业退休人员月人均养老金为2987元。

[5] OECD Pensions at a Glance 2021

[6] 数据来源：Thinking Ahead Institute

[7] 数据来源：中金《个人养老金2030：第三支柱的五大猜想》

[8] 资料来源：社科院《中国养老金精算报告2019-2050》

[9] 数据来源：Wind数据库

[10] 数据来源：中国银行保险监督管理委员会